РЕШЕНИЕ № 1719 ОТ 26.02.2003 Г. НА ВЪРХОВНИЯ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - ПЕТЧЛЕНЕН СЪСТАВ ПО АДМИНИСТРАТИВНО ДЕЛО № 9513/2002 Г.

ЗА ОБЯВЯВАНЕ НА НИЩОЖНОСТ НА ЧЛ. 6, АЛ. 2 И 3, КАКТО И НА ЧЛ. 7, АЛ. 2 ОТ ПОСТАНОВЛЕНИЕ № 36 НА МИНИСТЕРСКИЯ СЪВЕТ ОТ 17.11.1988 Г. ЗА УТВЪРЖДАВАНЕ НА ГРАНИЧНА ИВИЦА И ГРАНИЧНА ЗОНА НА ДЪРЖАВНАТА ГРАНИЦА НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ (ОБН., ДВ, БР. 89 ОТ 25.11.1988 Г., ИЗМ., БР. 29 от 10.04.1990 Г., БР. 30 ОТ 16.04.1991 Г., БР. 62 ОТ 02.08.1994 Г., БР. 10 ОТ 31.01.1995 Г.)

Обн. ДВ. бр.21 / 2003 г.

Източник: Официален сайт на ВЪРХОВНИЯ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ

№ 1719
София, 26.02.2003

В ИМЕТО НА НАРОДА


Върховният административен съд на Република България - Петчленен състав, в съдебно заседание на шести декември две хиляди и втора година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: СВЕТЛА ПЕТКОВА
ЧЛЕНОВЕ: СВЕТЛАНА ЙОНКОВА
МИЛКА ПАНЧЕВА
ВИОЛЕТА КОВАЧЕВА
АДЕЛИНА КОВАЧЕВА
при секретар Нина Спасова и с участието
на прокурора изслуша докладваното
от председателя СВЕТЛА ПЕТКОВА
по адм. дело № 9513/2002.

Производството пред Върховния административен съд, петчленен състав, е на основание чл. 5, т. 1 във връзка с чл. 23 ЗВАС.
Образувано е по жалба на Илия Павлов Стефанов срещу Постановление № 36 на Министерския съвет от 17.11.1988 г. за утвърждаване на гранична ивица и гранична зона на държавната граница на Република България (обн., ДВ, бр. 89 от 25.11.1988 г., изм., бр. 29 от 10.04.1990 г., бр. 30 от 16.04.1991 г., бр. 62 от 2.08.1994 г., бр. 10 от 31.01.1995 г.). В жалбата се иска да се обяви за нищожно ПМС № 36 от 17.11.1988 г. в неговата цялост или евентуално да се обявят за нищожни, или да се отменят разпоредбите на чл. 6, ал. 2 и 3, както и на чл. 7, ал. 2 от постановлението.
Жалбоподателят поддържа, че ПМС № 36 от 17.11.1988 г. е прието в нарушение на чл. 6 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и е нищожно като цяло поради материална некомпетентност на Министерския съвет за издаването му. В жалбата са изложени доводи за нищожност на чл. 6, ал. 2 и 3, и на чл. 7, ал. 2 от постановлението поради противоречие с чл. 35, ал. 1 от Конституцията на Република България (КРБ), както и с чл. 2 , т. 1 от Протокол № 4 към Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи. Поддържа се, че чл. 6, ал. 3 от атакуваното постановление противоречи на чл. 7, ал. 3 ЗНА.
Ответникът по делото - Министерският съвет, чрез процесуалния си представител оспорва основателността на жалбата и моли да бъде оставена без уважение. Министърът на вътрешните работи, конституиран като заинтересована страна в производството, чрез процесуалния си представител оспорва в съдебно заседание жалбата и моли да бъде оставена без уважение.
Върховният административен съд, петчленен състав, като прецени предпоставките за допустимост и основателност на жалбата, и взе предвид доказателствата по делото и доводите на страните, приема следното:

По допустимостта на жалбата:

Съгласно чл. 120, ал. 2 КРБ гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Във всички случаи, когато с административен акт се нарушават или застрашават права или законни интереси на граждани или юридически лица, ще е налице “засягане” по смисъла на чл. 120, ал. 2 КРБ, обуславящо правния интерес на засегнатите граждани или юридически лица да обжалват акта, който считат за незаконосъобразен. Възможността за обжалване на нормативни актове на Министерския съвет, на министри и на ръководители на ведомства, непосредствено подчинени на Министерския съвет, е регламентирана в чл. 23 във връзка с чл. 5, т. 1 ЗВАС. Поначало нормативните актове имат действие по отношение на неопределен кръг адресати. При обжалване на подзаконови нормативни актове процесуалноправната легитимация следва от твърдението на жалбоподателя за наличие на противоречие на обжалвания акт с правна норма от по-висш ранг. Всяко противоречие на подзаконов нормативен акт с нормативен акт от по-висока степен създава опасност от засягане на права или законни интереси на жалбоподателя. Ето защо в този случай не е необходимо да се изисква от жалбоподателя да обосновава пряк и личен интерес от отмяната, респективно обявяването на нищожността на оспорения акт. В съответствие с чл. 13 ЗВАС жалба срещу нормативен акт може да се подава без ограничение във времето. По изложените съображения съдът намира жалбата за процесуално допустима.

По основателността на жалбата:

С Постановление № 36 на Министерския съвет от 17.11.1988 г. се утвърждава гранична ивица и гранична зона на държавната граница на Република България. ПМС № 36/88 отменя Постановление № 16 на Министерския съвет от 1964 г. за утвърждаване на гранична ивица и гранична зона на държавната граница на Народна Република България (обн., ДВ, бр. 42 от 1964 г.; изм., бр. 87 от 1973 г.; изм. и доп., бр. 68 от 1974 г. и бр. 53 от 1985 г.).
Доводите на жалбоподателя за нищожност на ПМС № 36/88 в неговата цялост поради материална некомпетентност на Министерския съвет са неоснователни. Постановлението е прието в съответствие с отменената Конституция от 1971 г., действаща към момента на издаването му. Разпоредбата на чл. 103, т. 7 във връзка с чл. 104, ал. 1 от отменената Конституция от 1971 г. овластява Министерския съвет да регламентира обществени отношения, свързани с осигуряване на обществения ред и националната сигурност, включително като издава постановления. ПМС № 36/88 съответства и на сега действащата Конституция на Република България от 1991 г. С чл. 105, ал. 2 КРБ на Министерския съвет е възложено осигуряването на обществения ред и националната сигурност. Атакуваното постановление има за предмет на правно регулиране утвърждаването на гранична ивица и гранична зона на страната с оглед осигуряване на граничния режим. Ето защо, без да представлява акт, с който пряко се осъществява отбраната на страната, постановлението е свързано с правомощието на Министерския съвет да осигурява обществения ред и националната сигурност. Освен това чл. 114, изр. 1 КРБ изрично предвижда възможност за издаване на постановления от Министерския съвет въз основа и в изпълнение на законите. Съгласно чл. 6, т. 2 ЗНА Министерският съвет издава постановления, когато урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност. Несъмнено осигуряването на обществения ред и националната сигурност е част от изпълнително-разпоредителната дейност на Министерския съвет. Установяването на гранична ивица и гранична зона на страната, както и тяхната дълбочина не е изрично предоставено на законодателната власт, поради което тази материя не е уредена със закон. Същевременно необходимостта от регламентиране на граничната зона и забранената гранична ивица следва от разпоредбите на чл. 94 и чл. 95, ал. 1, т. 11 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР), с които са уредени охраната на държавната граница и упражняването на контрол за спазване на граничния режим. На основание § 7 от ПЗР на ЗМВР е приет Правилник за прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи (ППЗМВР). Според чл. 78 ППЗМВР установените от Министерския съвет гранична зона и забранена гранична ивица, както и тяхната дълбочина и редът за обозначаването им служат за осигуряване режима на държавната граница. Така по силата на подзаконова разпоредба, приета въз основа и в изпълнение на закона, изрично се признава компетентността на Министерския съвет да регламентира с нарочен акт граничната ивица и граничната зона на страната.
С оглед изложеното следва да се приеме, че ПМС № 36/88 е прието от Министерския съвет в рамките на предоставената му компетентност при спазване условията на чл. 6, т. 2 ЗНА. Обжалваното постановление като цяло съответства на разпоредбите на чл. 105, ал.1 и чл. 114, изр.1 КРБ.
Жалбоподателят излага съображения за противоречие на чл. 6, ал. 2 и ал. 3 и на чл. 7, ал. 2 от постановлението с чл. 2, т. 1 от Протокол № 4 към Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, с който са признати допълнително някои права и свободи, освен вече провъзгласените в Конвенцията и в Първия протокол. Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи от 1950 г. (ЕКЗПЧОС) е ратифицирана от Народното събрание на Република България със закон и е обнародвана в бр. 80 на “Държавен вестник” от 2 октомври 1992 г. Протокол № 4 към ЕКЗПЧОС е ратифициран със закон, който е обнародван в бр. 87 на ДВ от 24 октомври 2000 г. Самият протокол обаче не е обнародван към днешна дата. Въпреки че разпоредбите на чл. 1 - 5 от протокола се считат за допълнителни членове на Конвенцията, този протокол представлява самостоятелен акт, който подлежи на самостоятелно ратифициране съобразно с чл. 7 от протокола. Ратификационният документ се депозира при Генералния секретар на Съвета на Европа, което обуславя влизането в сила на протокола за съответната държава. При противоречие на правна норма от вътрешното право с международен акт, българските съдилища прилагат международния акт само ако същият е инкорпориран във вътрешното право на страната. В чл. 5, ал. 4 КРБ са регламентирани предпоставките за признаване предимството на международните договори, по които Република България е страна, пред нормите на вътрешното законодателство, които им противоречат. За да стане международният договор част от вътрешното право, необходимо е да е сключен от българска страна по надлежния ред в съответствие със Закона за международните договори (обн., ДВ, бр. 97 от 13.11.2001 г.), да е ратифициран по конституционния ред, да е обнародван и да е влязъл в сила за Република България. С решение № 7 от 02.07.1992 г. Конституционният съд е приел, че международните договори, ратифицирани и влезли в сила за Република България, но необнародвани в "Държавен вестник", не са част от вътрешното право на страната, освен ако са приети и ратифицирани преди сега действащата Конституция и по съществуващия при ратификацията им ред обнародването им не е било задължително. Тъй като Протокол № 4 към ЕКЗПЧОС е ратифициран след влизане в сила на действащата Конституция на Република България, но същият остава до настоящия момент необнародван, то неговите разпоредби нямат предимство по смисъла на чл. 5, ал. 4 КРБ пред нормите на вътрешното законодателство. Ето защо съдът не следва да обсъжда доводите на жалбоподателя за противоречие на разпоредби от ПМС № 36/88 с чл. 2, т. 1 от Протокол № 4 към ЕКЗПЧОС.
Относно изтъкнатите от жалбоподателя доводи за нищожност на чл. 6, ал. 2 и ал. 3 и на чл. 7, ал. 2 от ПМС № 36/88, поради материална некомпетентност на Министерския съвет да въвежда ограничения в правото на свободно придвижване с подзаконов акт, съдът намира жалбата в тази част за основателна. Съгласно чл. 6, ал. 2, изр. 1 от ПМС № 36/88 гражданите на Република България, които не са жители на населени места, намиращи се между инженерно-техническите заграждения и границата, могат да ги посещават с личния си паспорт след устно разрешение от командира на граничната застава, а там, където няма инженерно-технически заграждения - с разрешение от командира на най-близката гранична застава или от кмета на населеното място. Според чл. 6, ал. 2, изр. 2 непълнолетните лица от 14 до 16 години, ако пътуват без родителите си, са длъжни да представят удостоверение за раждане или ученическа карта. Основанията за отказване на разрешение от лицата по ал. 2 и редът на обжалване се уреждат с инструкция, издаването на която е предоставено на министъра на вътрешните работи съобразно с чл. 6, ал. 3. По отношение на чужденците, пребиваващи на територията на Република България, чл. 7, ал. 2 препраща към реда за посещаване на граничната зона, установен за българските граждани. С атакуваните разпоредби от постановлението Министерският съвет е въвел разрешителен режим, с който се ограничава основното право на свободно придвижване по територията на страната, уредено в Конституцията на Република България. Чл. 35, ал.1 КРБ гласи: “Всеки има право свободно да избира своето местожителство, да се придвижва по територията на страната и да напуска нейните предели. Това право може да се ограничава само със закон, за защита на националната сигурност, народното здраве и правата и свободите на други граждани.” В тази разпоредба е прогласен конституционният принцип за законоустановеност на ограничаването на правото на свободно придвижване на гражданите по територията на страната. От конституционната разпоредба следва, че правото на свободно придвижване може да бъде ограничавано само при наличието на следните предпоставки: 1) ограничението да е наложително с оглед защитата на националната сигурност, народното здраве и правата и свободите на гражданите и 2) това ограничение да бъде уредено със закон. В чл. 35, ал. 1 КРБ понятието “закон” е употребено в тесния смисъл на думата, а именно като нормативен акт, издаден въз основа на Конституцията от Народното събрание, в качеството му на законодателен орган. С чл. 97, ал. 1, т. 8 ЗМВР законодателят е предоставил на органите на Гранична полиция правомощието да ограничават временно или забраняват движението на лица и транспортни средства в граничната зона, но само при условие, че осъществяват оперативно-издирвателна дейност за задържане на лица и транспортни средства и съществува опасност за здравето и живота на хората. Законът обаче не предвижда задължение в тежест на гражданите да искат разрешение за посещаване на тази зона от командира на граничната застава, респективно от кмета на съответното населено място. Дори да се приеме, че въвеждането на разрешителен режим за посещаване на граничната зона е оправдано от гледна точка на защита на националната сигурност, противоконституционно е всяко ограничаване с подзаконов акт на правото на гражданите по чл. 35, ал. 1 КРБ.
Атакуваните разпоредби от ПМС № 36/88 са влезли в сила преди влизането в сила на действащата Конституция на Република България и представляват част от завареното от Конституцията право. По силата на § 3, ал. 1 от ПЗР на КРБ разпоредбите на завареното право се прилагат, ако не противоречат на Конституцията. Тази конституционна норма е израз на принципа за непосредствено действие на разпоредбите на Конституцията, уреден в чл. 5, ал. 2 КРБ. С решение № 10 от 06.10.1994 г. Конституционният съд е приел, че компетентните съдебни органи могат да се произнасят по конституционосъобразността на завареното право по повод защита на конституционно прогласени права и свободи. Ето защо, с оглед непосредственото действие на чл. 35, ал. 1 КРБ спрямо завареното право, съдът следва да признае липсата на материална компетентност на Министерския съвет да ограничава с постановление правото на свободно придвижване на гражданите по територията на страната.
Ограниченията, предвидени в ПМС № 36/88, засягат както българските граждани, така и чуждестранните граждани, тъй като разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от постановлението задължава чуждестранните граждани да се съобразяват със същия разрешителен режим за посещаване на граничната зона, който е установен по отношение на българските граждани. Съгласно чл. 26, ал. 2 КРБ чужденците, които пребивават в Република България, имат всички права и задължения по тази Конституция с изключение на правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват българско гражданство. Доколкото за упражняване на правото на свободно придвижване по територията на страната не се изисква българско гражданство, чуждестранните граждани могат да се ползват от това право така както българските граждани. В този смисъл чл. 7, ал. 2 от атакуваното постановление влиза в противоречие и с чл. 26, ал. 2 във връзка с чл. 35, ал. 1 КРБ.
Разпоредбата на чл. 6, ал. 3 от ПМС № 36/88 също противоречи на чл. 35, ал. 1 КРБ. По силата на чл. 7, ал. 3 ЗНА Министерският съвет може с инструкция да дава указания до подчинени нему органи относно прилагане на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да обезпечи. Недопустимо е обаче орган на изпълнителната власт да делегира правомощия, които не притежава. След като Министерският съвет не е компетентен да ограничава с подзаконов акт правото на свободно придвижване на гражданите по територията на страната, той няма и правомощие да регламентира основанията за отказване на разрешение за посещаването на граничната зона и реда за обжалване на отказите. Следователно Министерският съвет не е овластен да възлага на министъра на вътрешните работи уреждането с подзаконов акт на основанията за отказ и на реда за обжалване.
С оглед изложените съображения съдът намира атакуваните разпоредби на чл. 6, ал. 2 и 3, и на чл. 7, ал. 2 от ПМС № 36 от 17.11.1988 г. за незаконосъобразни, тъй като имат за предмет на правно регулиране материя, чиято уредба е извън компетентността на Министерския съвет. Липсата на материална компетентност на административния орган е основание за отмяна по чл. 12, т. 1 ЗВАС. С тълкувателно решение № 2 от 14.05.1991 г. - ОСГК, Върховният съд приема, че всяка некомпетентност на административния орган води до нищожност на издадения от него административен акт. В съответствие с чл. 29 ЗВАС, когато съдът установи, че отделни разпоредби от оспорения акт са нищожни той следва да обяви нищожността им.
Водим от горното, Върховният административен съд, петчленен състав,

РЕШИ:


ОБЯВЯВА нищожността на чл. 6, ал. 2 и 3, както и на чл. 7, ал. 2 от Постановление № 36 на Министерския съвет от 17.11.1988 г. за утвърждаване на гранична ивица и гранична зона на държавната граница на Република България (обн., ДВ, бр. 89 от 25.11.1988 г., изм., бр. 29 от 10.04.1990 г., бр. 30 от 16.04.1991 г., бр. 62 от 2.08.1994 г., бр. 10 от 31.01.1995 г.).

ОТХВЪРЛЯ жалбата на Илия Павлов Стефанов в останалата й част, с която се иска обявяване нищожността на Постановление № 36 на Министерския съвет от 17.11.1988 г. в неговата цялост.

РЕШЕНИЕТО не подлежи на обжалване и влиза в сила от деня на обнародването му в "Държавен вестник".

ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ Светла Петкова
ЧЛЕНОВЕ: /п/ Светлана Йонкова
                    /п/ Милка Панчева
                    /п/ Виолета Ковачева
                    /п/ Аделина Ковачева

Вярно с оригинала,
секретар: